Uvod

U srpskom pravu sticanje prava svojine na nepokretnostima tradicionalno se zasniva na valjanom pravnom osnovu (iustus titulus) i upisu kao odlučujućem aktu sticanja (modus acquirendi). Upis ima konstitutivno dejstvo, deluje prema svima (erga omnes) i omogućava trećim licima da se pouzdaju u upisane podatke.

U protekloj deceniji sistem upisa prošao je kroz opsežne reforme, prvenstveno usmerene na povećanje efikasnosti digitalizacijom, ublažavanjem formalnih zahteva i sprovođenjem upisa u upravnom postupku. Najnovijim izmenama Zakona o državnom premeru i katastru uveden je ubrzani postupak koji omogućava upis prava svojine bez donošenja rešenja.

Upis bez donošenja rešenja

Izmene Zakona o državnom premeru i katastru donele su značajnu promenu u postupku upisa. Ranije su zahtev za upis mogli da podnesu samo profesionalni korisnici i organi javne vlasti. Prema novom zakonskom okviru, zahtev može podneti svako lice.

Po prijemu zahteva, nadležna služba katastra izdaje obaveštenje kojim potvrđuje da su ispunjeni formalni uslovi za upis i traži dostavljanje originalnih isprava i plaćanje propisanih taksi. Kada se ti uslovi ispune, služba katastra upisuje pravo svojine bez donošenja rešenja. Takvim upisom nastaje zakonska pretpostavka da je upisano lice zakoniti vlasnik koji je pravo svojine stekao na valjan način.

Treće lice može osporiti upis podnošenjem zahteva za preispitivanje nadležnoj službi katastra u roku od godinu dana od dana upisa. Uz zahtev se prilažu isprave kojima se dokazuje da upisano pravo nije valjano nastalo ili da je prestalo da postoji. Po prijemu zahteva, služba katastra o njemu odlučuje rešenjem.

U praksi, postupak preispitivanja zahteva da služba katastra oceni dokaze koje su stranke dostavile kako bi utvrdila da li su bili ispunjeni uslovi za upis. Ovaj izuzetak od inače strogo formalizovanog postupka uveden je radi bržeg upisa i vođenja ažurne i tačne evidencije o nepokretnostima.

Protiv rešenja donetog povodom zahteva za preispitivanje ne može se izjaviti žalba u upravnom postupku. Nezadovoljna stranka može pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom. Ako se zahtev za preispitivanje odbije, podnosilac se rešenjem upućuje da protiv upisanog lica podnese tužbu sudu opšte nadležnosti. Spor o pravu svojine tako se može voditi u dva paralelna postupka, pred Upravnim sudom i pred sudom opšte nadležnosti. Oba suda mogu se naći u situaciji da ocenjuju osnovanost suprotstavljenih zahteva u pogledu prava svojine.

Procesne posledice

Očekuje se da će upis bez donošenja rešenja biti efikasan u jednostavnim i nespornim predmetima. To bi doprinelo ažurnosti katastra, bržem prometu nepokretnosti i manjem administrativnom opterećenju. Prethodne reforme su, međutim, već smanjile broj jednostavnih predmeta i povećale udeo složenih ili spornih slučajeva.

Kada postoji sumnja u upisano pravo ili je izgledno da će doći do spora o svojini, prednosti ubrzanog postupka mogu biti manje izražene. Upis u javnu evidenciju stvara zakonsku pretpostavku o postojanju prava svojine, što upisano lice može staviti u povoljniji položaj u eventualnom kasnijem sporu.

Sa procesnog stanovišta, nekoliko odlika sadašnjeg sistema zaslužuje posebnu pažnju. Služba katastra nema obavezu da licima na čija prava upis utiče dostavi rešenje. Protiv upisa se ne može izjaviti redovna žalba, a jednogodišnji rok za njegovo osporavanje teče od dana upisa, bez obzira na to kada je lice obavešteno ili kada je za upis saznalo. U praksi se zato može dogoditi da upis nepovoljno utiče na postojećeg nosioca prava svojine, a da on nema delotvornu mogućnost da zaštiti svoje pravo u postupku pred katastrom.

Otvorena pitanja pravne sigurnosti, ustavnih garancija i budućih mehanizama kontrole

Izostanak rešenja otvara pitanje kako lica na čija prava upis utiče mogu delotvorno koristiti pravni lek, naročito kada upis neposredno utiče na ustavom zaštićeno pravo svojine. Sa stanovišta Ustava i Evropske konvencije o ljudskim pravima ostaje da se oceni da li sadašnji sistem pruža procesne garancije jednake onima koje se tradicionalno vezuju za odluke o pravu svojine.

Ubrzani postupak može efikasno funkcionisati u jasnim i nespornim predmetima. Njegove posledice manje su izvesne kada je pravni osnov sticanja svojine nejasan ili kada postoji realna mogućnost da više lica polaže pravo na istu nepokretnost. U takvim slučajevima upis bez donošenja rešenja, uz ograničenu komunikaciju između službe katastra i lica na čija prava upis utiče, može posredno uticati na zaštitu prava svojine.

Ako od upisa protekne godinu dana a upis nije uspešno osporen, zakonski okvir uspostavlja pretpostavku u korist upisanog vlasnika. Svrha te pretpostavke jeste da doprinese pravnoj sigurnosti, ali ona može znatno opteretiti ranije nosioce prava koji za upis nisu znali ili nisu mogli da reaguju u propisanom roku. Time se u praksi sužava mogućnost zaštite postojećeg prava svojine.

Slično pitanje postavlja se i u pogledu prava na delotvoran pravni lek. Mogućnost preispitivanja formalno postoji, ali njena delotvornost u praksi može biti ograničena jer postupak upisa ne obezbeđuje blagovremeno obaveštavanje i učešće svih lica na čija prava upis utiče. Strogi rok, koji teče od dana upisa, može dodatno otežati korišćenje pravnog leka licu koje za upis sazna tek kasnije.